Zesgeist

Tre brevi premesse: 1) è un post tecnico e quindi leggermente lungo per i canoni social di oggi; 2) parlo di procedimento amministrativo e non di agevolazioni fiscali, che conosco pochissimo; 3) ho partecipato oggi al primo seminario di presentazione e introduzione sulla ZES a VillaUmbra, mentre il nocciolo di questo pezzo era pronto da un po' di tempo. Le parole del Prof. Luca Ferrucci e del dott. Stefano Massari hanno confermato alcune mie idee e quindi mi è parso il momento giusto, sperando comunque di poter dare un piccolo contributo su un tema di grande attualità.

Se si guarda alla scadenza di novembre 2028, l'effetto della ZES rischia di essere piuttosto affievolito, in Umbria.
Partiamo da alcuni punti fermi su cui convenire: 1) la stragrande maggioranza dei procedimenti sono in variante al PRG; 2) la stragrande maggioranza di questi sono “a consumo” di suolo agricolo; 3) la stragrande maggioranza dei progetti si scontra in Umbria con un vincolo ex Dlgs 42/2004, o con un’area PAI; 4) una parte dei progetti deve essere sottoposto a VerVIA. Il perché di questi punti è presto detto: se parliamo di interventi conformi al PRG, il procedimento ZES riduce di molto il suo valore aggiunto. D'altra il procedimento ex art. 15 DL 124/2023 si fonda sul presupposto che siano necessari almeno due titoli o autorizzazioni. Sotto questa complessità il procedimento non parte nemmeno.

Che cosa discende da queste premesse? Che la previsione dei 45 giorni dell’Autorizzazione Unica ex art. 15 DL 124/2023 rischia di rimanere una previsione scolastica o di alimentare un contenzioso interistituzionale (vedi Sardegna).
Cerchiamo di schematizzare un procedimento disaccoppiandolo poi in due rami: uno più semplice e uno più arduo, tra parentesi quadre, con più valutazioni []. In ogni caso in variante al PRG.

Da quello che è dato conoscere fino a ora, l’imprenditore (o suo procuratore), carica sul portale SUD ZES tutta la documentazione necessaria a un livello pressocché esecutivo.
Il Dipartimento indice in tempi brevissimi la Conferenza dei Servizi e trasmette i documenti ai vari soggetti interessati. Ammettiamo che la pratica sia “ben formata” e che non ci sia bisogno di integrazioni.
Se è in variante al PRG in Umbria è obbligatoria almeno la propedeutica VerVAS ex art. 9 L.R. 12/2010 e DGR 756/2022. Ne consegue che la Conferenza ex art. 15 Dl 124/2023 deve essere sospesa per esperire detta VerVAS. Ma se l’Autorità Procedente è il Dipartimento, ne deriva che essa dovrà nominare un’Autorità Competente per la VerVAS. Al momento non ho visto in altri procedimenti ZES tale atto di nomina. L’Autorità Competente è ope legis la Regione Umbria? E in base a quale legge?
Ammettiamo di poter procedere: per una VerVAS è ragionevole attendersi 45 giorni di procedimento, più tre giorni per editare e firmare il provvedimento conclusivo di uscita da detta conferenza. Siamo a 58 giorni (10 giorni canonici di avvio del procedimento). Ma l’esito della Conferenza non è scontato e potrebbe dare luogo alla necessità di andare in VAS. Diciamo altri 150 giorni di procedimento. [Siamo a 208 giorni]. In ogni caso si esce dalla conferenza di VerVAS e di VAS con delle prescrizioni. Prescrizioni che andranno recepite, vedremo in che forma e quando.
Se il progetto deve scontare la VerVIA o la VIA completa dobbiamo aggiungere ragionevolmente altri 90 giorni in un caso e 180 nell’altro. Siamo a 148 giorni. [Siamo a 388 giorni] Per i procedimenti di VerVIA o di VIA la modulistica va caricata in un certo modo sui portali della Regione anche ai fini della pubblicità. Chi si occupa di questo caricamento? Il Dipartimento? La Regione Umbria? L’imprenditore? All’uscita delle valutazioni di impatto ambientale, le Determinazioni contengono sicuramente delle prescrizioni. Prescrizioni che potrebbero incidere profondamente sul progetto. Quando dovrebbero essere recepite? In che fase? Come si ricarica il progetto?
Ma ammettiamo di essere usciti in qualche modo dalle Valutazioni ambientali (VAS e VIA).
Non ipotizzo i casi in cui siamo in presenza di vincolo paesaggistico ex Dlgs 42/2004 (ci sarebbe tempo dopo), o, ancora peggio in caso di presenza di vincolo su edificio tutelato ex art. 10 Dlgs 42/2004. In questo caso l’autorizzazione ex art. 21 del Codice andrebbe ottenuta prima di ogni altro titolo. Quindi fuori dalla Conferenza ex art. 15 DL124/2023? Prima?
Entriamo nel vivo della conferenza ex art. 15 ZES. Ancora non abbiamo detto nulla sulla variante urbanistica. Né sul progetto che entra in conferenza, che a questo punto dovrebbe aver recepito le prescrizioni delle valutazioni ambientali. E' chiaro che il recepimento, tra ricevimento delle stesse e aggiornamento dei grafici comporta altri 30 giorni di tempo. Siamo a 178 o a [418] giorni.
Ora, è ben noto che il procedimento di variante urbanistica è bifasico: adozione e approvazione, con un periodo di pubblicità in mezzo. Impossibile che la Conferenza ZES imbocchi questa strada, a meno di non volersi prendere almeno altri 60 giorni di tempo.
Il Comune deve intervenire in conferenza avendo ottenuto il parere del Comune in materia idraulica previa determinazione (sic!) della CQAP, avendo avuto un minimo di contezza nel merito da parte degli uffici, e delegando un suo rappresentante.
Tra convocazione del Consiglio e produzione della deliberazione diciamo almeno 30 giorni. Quindi siamo a 208 giorni o a [448] giorni. Sperando ancora che la Regione abbia espresso il proprio parere ex art. 89 DPR 380/2001 all'interno della conferenza e nei termini.
Siamo a 208 giorni al netto dei tempi di lavorazione di determinazioni, convocazioni, ecc. per una pratica di sola variante al PRG. L'unica possibilità per evitare altri tempi di pubblicità e di passaggi formali è che il Dipartimento dichiari urgenti, indifferibili e di pubblica utilità gli interventi. Detta dichiarazione riuscirà anche a superare quello che oggi rappresenta una frontiera riguardo al consumo di suolo dettato dalla LR 1/2015? Frontiera che solo il DPR 160/2010 riesce (a volte), a superare?
C'è in definitiva qualche risparmio di tempo rispetto a un SUAP ex art. 8 DPR 160/2010, ma non così grande. Anche perché ci si infila in un procedimento che a quel punto è retto dallo Stato, che trova (forse), una spalla nella Regione, in cui il Comune è invitato come soggetto inter pares.
E' vero che ci sono altri procedimenti che quasi annullano il procedimento urbanistico bifasico che conosciamo (es: Autorizzazione ex art. 208 Dlgs 152/2006, Accordi di Programma ex art. 34 TUEL, DPR 383/1984, ecc.), ma qui il rischio è di ritrovarsi in conferenza con un Comune poco predisposto a dare un parere favorevole, poiché con esso non è stato concordato (leggi: convenzionato), nulla.
Evitiamo il caso in cui ci siano osservazioni o prescrizioni che modifichino il progetto in maniera sostanziale e questo molto semplicemente perché la modifica del progetto comporterebbe di nuovo il parere della CQAP e il parere della Regione ex art. 28 LR 1/2015. A questo punto non resta che dare un po’ di tempo (altri 30 giorni), per tutti gli altri enti che finora hanno partecipato al procedimento fornendo pareri di competenza, ma limitati a quella fase del procedimento. Dobbiamo far pronunciare ancora ASL e Vigili del Fuoco per esempio. Siamo a 238 giorni o [478] giorni.
Ed evito ancora il caso in cui nel portale ZES vada caricato il progetto completo della progettazione esecutiva strutturale e degli impianti MEP, perché in quel caso bisogna aspettare l’autorizzazione sismica per poter uscire con un titolo valido per iniziare i lavori e l’attività. Il termine di 238 giorni è ultra-ottimistico: al limite dell’irragionevole. Al netto di qualche imprevisto e al netto di vacanze agostane o natalizie.
Sono tempistiche del tutto simili a un SUAP di vecchia generazione (art. 8 DPR 160/2010). Non si vedono i vantaggi di andare a infilarsi in un procedimento ancora non pefettamente collaudato.
Se tutte le valutazioni ambientali e autorizzazioni culturali vanno prese fuori dalla Conferenza ZES, il termine di 45 giorni può essere rispettato. Ma sarebbe rispettato anche con procedimenti più ordinari. E nel caso della ZES vi è un'"aggravante" in più, per i Comuni “zessabili”: che entro novembre 2028 il fabbricato deve essere in piedi e funzionante, per godere delle agevolazioni fiscali. Se occorre del tempo per costruire fisicamente l'edificio, occorre altresì del tempo al prefabbricatore per mettere in piedi la linea di produzione. Tempo che può decorrere solo dal momento in cui imprenditore e prefabbricatore hanno firmato il contratto. Contratto viene firmato solo dopo che l'imprenditore ha la certezza che il procedimento autorizzatorio vada a buon fine. Se ci prendiamo circa un anno di tempo per realizzare il fabbricato e impiantare le macchine, i termini che abbiamo tratteggiato qui sopra sono fuori bersaglio

Alcune proposte
Il fattore tempo è un fattore importantissimo, forse ancora più importante del contributo fiscale, e lo è certamente per le imprese che dovrebbero venire da fuori, da paesi in cui la cultura del contributo pubblico non c'è. E allora in Umbria, tra le tante infrastrutture che non abbiamo, bisognerebbe costruirne una nuova: un'infrastruttura procedimentale. Un’autostrada procedimentale.

1. Per non mancare la data del novembre 2028 (se questa data viene reputata importante), in cui i fabbricati devono essere costruiti e gli impianti messi in loco per poter accedere alle agevolazioni fiscali della ZES, occorre modificare la LR 1/2015 e inserire tutte le valutazioni di competenza regionale (VAS VIA VINCA), comunale, settoriale (ARPA, ASL), in una unica conferenza dei servizi di 120 giorni perentori. Questo significherebbe avere una certezza vera dei tempi. Questi termini massimi si appoggiano sulla facoltà data dal DL 90/2017 (ancora efficace), che consente la riduzione di 1/3 dei tempi procedimentali.
   Ciò comporta di modificare la LR 1/2015, la LR 12/2010 e le DGR conseguenti, disegnando un procedimento specifico per le pratiche ZES, integrativo di quello che già prevede il DL 124/2023 e il Dlgs 152/2006.
2. Se la ZES diventa invece disciplina stabile, che traguarda uno scenario di qualche anno e se si reputa lo strumento utile (come sta dimostrando in altre Regioni), a maggior ragione le si riconosca dunque la dignità di un procedimento ad hoc.
3. Molto bene e lodevole la pratica di far incontrare a VillaUmbra tecnici dell'amministrazione pubblica e tecnici privati. Sarebbe opportuno invitare anche il MIC a questi incontri, poiché in Umbria abbiamo una densità altissima di beni culturali e paesaggistici e sarebbe bene avere con loro un comune sentire (o quasi), sulla necessità di sviluppo del territorio, che non può più basarsi solo sul bel paesaggio.
4. Le FAQ dell'Unità di Missione regionale ZES non possono essere così poche e andrebbero implementate. Così come l'uso dell'intelligenza artificiale nel rispondere a quesiti vari. Al Dipartimento bisognerebbe chiedere di pubblicare non solo la stringa dell'autorizzazione rilasciata, ma almeno anche l'oggetto dell'autorizzazione e il Comune, in modo da poter ricercare documenti amministrativi e tecnici importanti per stratificare delle buone pratiche.
5. La nuova infrastruttura procedimentale dovrebbe reggersi anche sul principio dell'once-only. L'imprenditore carica una sola volta il progetto in un solo server, e tutti gli enti pescano da lì informazioni e dati rilevanti.